Le G20 de Séoul entre espoir et déception : à l’est, rien de nouveau !

Peut-on croire au G20 ? Philippe Jurgensen, économiste, analyse le dernier Sommet qui s’est tenu à Séoul en novembre 2010. Entre guerre des monnaies, promesses et regrets, multiplicité des participants, faible représentation des pays pauvres, difficultés de trancher : les règles du jeu divergent de chaque côté de l’hémisphère... Le G20, peut-il vraiment apporter sa pierre à l’édifice ?

Si je me permets de parodier le titre d’un livre célèbre d’Erich Maria Remarque sur la guerre de 14, c’est que le Sommet des grands pays qui vient d’avoir lieu à Séoul est à la fois un réconfort - par son existence même comme par la volonté de coopération qui s’y est affichée – et une formidable déception sur le fond.

De nombreux participants... et bien peu de pays pauvres

D’abord, un mot sur le format de cette réunion. G7, G8, G20, G22, G77 – le foisonnement ce ces groupes de travail internationaux (c’est le sens du G) rassemblant un nombre variable de pays donne le tournis.
Cependant, la pérennisation du G20, apparu avec la crise et qui aurait pu disparaître avec elle, constitue un rééquilibrage en faveur des pays en développement qui me paraît positif ; je l’avais en tous cas appelé de mes vœux. En effet, les grands pays émergents y sont – signe des temps – aussi nombreux que les vieux pays industriels. On peut regretter, en revanche, que les pauvres de la planète, qui ont autant le droit d’exister que les autres, en soient toujours absents : le continent africain tout entier, par exemple, est représenté par la seule Afrique du Sud, elle-même pays émergent et non pauvre.

Cependant, tout praticien des relations internationales sait que l’efficacité d’une réunion est inversement proportionnelle au nombre de participants. Or il y a beaucoup de monde autour de la table : aux 20 pays de la liste initiale s’ajoutent plusieurs représentants des institutions européennes (une cacophonie dénoncée par les Etats-Unis comme par le Japon -ils ont raison de penser que l’Union Européenne devrait parvenir à s’exprimer d’une seule voix, ou au moins s’en rapprocher). S’ajoutent aussi des institutions internationales comme le FMI et l’OMC, des pays « observateurs » comme l’Espagne… Un coup d’oeil sur la traditionnelle photo de groupe suffit à le montrer : si le G7 est devenu un G8 avec la Russie, le G20 est en réalité un G33 !
Ce dérapage entraîne un double risque : d’une part, il peut faire progresser des approches bilatérales au détriment des négociations multilatérales, le consensus devenant trop difficile à trouver au sein de groupes trop larges ; d’autre part, le G20 pourrait se trouver rapidement supplanté par des groupes bien plus restreints : ne voit-on pas se dessiner un « G2 » Etats-Unis-Chine, réuni en coulisse, qui dicterait sa loi aux autres pays ?

Dernière observation sur ce chapitre institutionnel : le rôle croissant du G20 souligne l’inanité de la démocratie internationale à la manière onusienne : donner une même voix à chaque pays, qu’il s’agisse de la Chine ou des Iles Maldives, comme c’est la règle à l’Assemblée générale des Nations-Unies, c’est la recette du blocage. Mieux vaudrait donner un rôle accru au Conseil de sécurité de l’ONU, dont de très grands pays comme l’Inde devraient devenir des membres permanents au même titre que les « cinq grands » actuels.

Relevons qu’un des rares succès de ce G20 de Séoul est précisément d’avoir confirmé la réforme des droits de vote au sein du Fonds Monétaire International (FMI), qui donne une place accrue aux pays émergents, notamment la Chine, l’Inde et le Brésil. En particulier, la part de la Chine fait plus que doubler, passant de moins de 3 à plus de 6%, ce qui lui donne la seconde place – encore loin, certes, derrière les Etats-Unis - dans le processus de décision de cette importante institution financière internationale. Plus largement, un certain consensus s'est dessiné sur les questions de développement, avec la mention comme sujets « prioritaires » de l'ouverture aux exportations des pays à bas revenus, de l'intégration régionale, des infrastructures... Mais ce ne sont encore que des mots.

Guerre des monnaies

Venons-en au fond. Premier sujet, la guerre des monnaies. Elle n’aura pas lieu, c’est le communiqué officiel qui le dit. Est-ce bien sûr ? En réalité, rien n’est réglé et les désordres monétaires internationaux ont toutes chances de se poursuivre. Cela aura des conséquences néfastes sur la croissance et surtout entraîne le risque de déclencher une escalade de mesures et de contre-mesures protectionnistes qui ne feraient, comme dans les années 30, qu’aggraver la crise.

Il y a bien longtemps, il est vrai, que le système international ordonné issu des accords de Bretton Woods, en 1944, a été détruit. Il prévoyait des changes fixes et un ancrage sur le dollar, lui-même rattaché à l’or. Le tout sous la supervision du FMI, grand arbitre des balances des paiements et des changes. Mais dès 1968, l’ancrage du dollar sur l’or était abandonné ; et depuis 1973 prévaut un « non-système » dans lequel les parités flottent librement sur les marchés, avec des soubresauts invraisemblables, puisque le rapport central euro/dollar peut varier considérablement et dans les deux sens, sans fondement économique sérieux. C'est ainsi que le taux de change de ces deux grandes monnaies a pu passer du simple au double depuis le début de ce siècle, puisqu'un euro, qui valait 1,17 $ à son lancement, début 1999, était tombé au plus bas (en 2000) à seulement 82 cents américains avant de remonter si fort que son cours a dépassé 1,5 $ en 2009 et 2010.

Il est évident que des variations aussi amples ne sont pas justifiables par les données économiques de base, les « fondamentaux » comme disent les spécialistes » ; car les différences de croissance, d’innovation et de compétitivité, de situation budgétaire ou de balance des paiements justifieraient des écarts de quelques points sur longue période, mais non des variations du simple au double ou des écarts de plusieurs points par jour, comme on le voit souvent. Ces variations erratiques, dues aux anticipations changeantes des agents économiques, sont attisées par la spéculation. Pour les économistes les plus libéraux comme Milton Friedmann, celle-ci a toujours un rôle bénéfique, car elle va tendre à réduire les écarts qui se produisent spontanément sur les marchés en jouant sur les différences. On voit bien qu’il n’en est rien et qu’au contraire la spéculation crée des effets d’emballement qui aggravent les écarts indus entre les devises – les « misalignments », comme le disent les anglo-saxons.

Ce ne serait pas grave si ces variations de change restaient de peu d’effet sur l’économie réelle. Il n’en est hélas rien : comment veut-on que les entreprises –notamment les PME, qui n’ont pas les mêmes moyens de se couvrir que les multinationales - se développent solidement à l’exportation si elles doivent faire face à des variations imprévisibles de 20, 30% ou plus de la valeur de leurs ventes comme de leurs achats ?

Il y a pire : la règle du jeu n’est pas la même pour tous. Notamment un acteur majeur, la Chine, joue selon des règles totalement différentes des nôtres. En effet, le cours de sa monnaie, le yuan ou renminbi (traduction littérale, « la monnaie des hommes », le terme est significatif) reste totalement administré, c'est-à-dire que c’est la Banque centrale qui le détermine à son gré, en appliquant un strict contrôle des changes, alors que le cours de toutes les autres grandes monnaies flotte librement et est donc déterminé quotidiennement par les marchés. Du coup, la Chine peut ancrer sa monnaie sur le dollar et baisser avec lui quand les Etats-Unis sont en déficit – alors même que ce déficit correspond largement à leurs propres excédents! Surcompétitive grâce à son yuan sous-évalué, la Chine peut inonder le monde entier de ses exportations et accumuler des montagnes de réserves de change – plus de 2500 milliards de $, aux dernières nouvelles - qui font peu à peu d'elle le créancier du reste du monde.

Il est évident pour tous – à commencer par les Américains, qui avaient entrepris de faire pression sur la Chine pour une réévaluation du yuan – qu'il faut que cela change. Hélas, rien de sérieux n'est sorti du G20, bien que non seulement les Européens mais aussi des pays émergents de plus en plus nombreux comme le Brésil, qui souffrent eux aussi de cette concurrence faussée, soutiennent désormais cette position. Plus un mot de la nécessité d'une réévaluation rapide de la monnaie chinoise, ni même, en termes plus généraux, de la nécessité de corriger effectivement les « misalignments » des parités. Le communiqué ne parle que de « renforcer la flexibilité des taux de change pour qu’ils « respectent mieux les fondamentaux économiques » ; il s’agit donc « d'évoluer vers des taux de change davantage déterminés par le marché » - une petite pierre dans le jardin chinois - et de « s'abstenir de dévaluations compétitives » - une petite pierre dans le jardin américain.

Pas un mot non plus du projet de rechange mis en avant dernièrement par les Etats-Unis, consistant à limiter les excédents et déficits de balance des paiements à 4% maximum du PIB de chaque pays – les pays du G20 sont simplement convenus d'élaborer une série d'indicateurs pour identifier le caractère équitable ou non des excédents et déficits commerciaux . Enfin, l'indispensable réforme du système monétaire international est une fois de plus renvoyée aux calendes, même si l'on a vaguement évoqué la possibilité de donner un plus grand rôle à la monnaie de compte internationale, le DTS...


Sur la régulation financière...


Le deuxième ensemble de sujets de fond, celui de la régulation financière, appelle un diagnostic un peu plus nuancé. En effet, certains progrès faits aux Sommets de Londres et de Pittsburgh, dans l'élan de solidarité internationale pour lutter contre la crise, ont été confirmés et consolidés à Séoul. Mais sur d'autres aspects de la question, on se trouve devant une régression.

Voyons d'abord le côté positif de la médaille :

1. Sur la prévention des « risques systémiques », le rôle renforcé du « Conseil de stabilité financière » est un progrès. Les alertes précoces devraient avoir plus de chance de se produire. De même, le consensus sur la nécessité de définir des règles de sécurité renforcées sur les établissements trop importants pour échouer (« too big to fail ») - et qui obligent donc les Etats à venir à leur secours en cas de faillite - reste à l'ordre du jour. On peine toutefois à préciser la nature des « coussins de sécurité » supplémentaires attendus de ces banques « systémiques ». Qui sont-elles, d’ailleurs ? Là encore, le G20 n’a pas pu trancher.

- En matière de régulation prudentielle, les ratios renforcés de fonds propres applicables aux banques selon les accords dits « Bâle III » devraient s'appliquer à tous, y compris les banques américaines, progressivement à partir de 2013. C'était là une condition essentielle pour une concurrence équitable – le fameux « level playing field ». Il resterait à assurer la même équité dans le secteur des assurances, où le traitement privilégié des Fonds de pension pose problème. Cela dit, les nouveaux « stress tests » (tests de sensibilité) auxquels ont été soumis les banques n'ont pas vraiment amélioré la prévention, puisque toutes les banques irlandaises les ont réussis peu avant d'entraîner leur pays vers l'abîme!

- Les paradis fiscaux seront un peu mieux surveillés: les listes de pays non-coopératifs » vont être de nouveau révisées et resserrées, dans la continuité des Sommets précédents.

- Dans le domaine des rémunérations, que l'on voulait limiter pour éviter la prise de risques excessifs, quelques progrès ont été faits pour restreindre la part variable des salaires, en différer une partie en la liant aux résultats globaux et futurs de l'entreprise, en verser en partie en actions, etc. On voit cependant les gros bonus refleurir un peu partout, et le consensus est que ces nouvelles règles seront de peu d'effet pour éviter de nouveaux débordements.

- enfin, les agences de notation, dont j'ai déjà souligné dans des chroniques précédentes l'échec à avertir des dangers de titrisations désordonnées de crédits à risques comme les « subprime », sont désormais un peu mieux encadrées: elles devront s'enregistrer auprès de superviseurs et suivre des règles limitant le risque de conflits d'intérêts -avéré jusqu'à présent, compte tenu de leur mode de rémunération et de leur implication dans les produits vendus aux entreprises qu'elles conseillent.

Face à ces progrès touts relatifs, Séoul enregistre aussi des échecs, voire des régressions:

2. L'un des échecs les plus spectaculaires est à mon sens l'incapacité totale de nos dirigeants à s'entendre sur un corpus de règles comptables communes. Au rebours de l'objectif d'harmonisation retenu à Pittsburgh, les règles américaines dites « US GAAP » et les règles IFRS appliquées en Europe et dans nombre d'autres pays n'ont cessé de diverger ; le communauté internationale a aujourd'hui clairement renoncé à ce rapprochement souhaitables. Comme les règles nationales subsistent, le résultat est que les entreprises présentes à l'international doivent souvent nourrir trois jeux de comptes différents. Ni la transparence souhaitable ni la coopération internationale n'y gagnent.

- Un autre échec flagrant est l'incapacité à traiter sérieusement le problème des Fonds spéculatifs (les « Hedge Funds »). Bien que leur rôle accélérateur -sinon déclencheur- dans la crise ait été souvent dénoncé, de puissants intérêts se sont opposés à toute réglementation efficace. En Europe, ils devront certes désormais être enregistrés, mais pourront à partir de 2015 être gérés depuis l'étranger, par exemple depuis un des centres « offshore » à régulation laxiste, une fois l'accord d'un seul régulateur national européen obtenu. Aux Etats-Unis, les règles applicables sont minimales , à part l'interdiction nouvelle (dite « Volcker rule ») faite aux banques d'investir plus de 3% de leurs avoirs dans de telles activités pour compte propre.

- Les marchés de « produits dérivés » - opérations à terme, achat et vente, souvent à découvert, de couvertures et d’options sur les taux d’intérêt, les changes, les risques de crédit, etc, négociés de gré à gré (marchés « OTC ») continueront à échapper largement à tout contrôle. Pourtant, leur taille gigantesque (615 000 Mds de $ dit-on), accroît la volatilité des cours et le risque systémique. On s’efforce seulement d’y introduire des règles de standardisation des produits et des chambres de compensation pour atténuer le risque de défaillance d’une contrepartie.

- Quant au dossier des matières premières, aucun progrès même minime n'a été enregistré. Il est vrai que leur volatilité et les conséquences déstabilisatrices qui en résultent pour l'économie mondiale, mais surtout pour les pays producteurs ou importateurs les plus pauvres, est à l'ordre du jour depuis longtemps. Au lieu d'être renforcés, les mécanismes stabilisateurs comme les stocks-tampons ou les fonds d'intervention qui avaient été créés dans les années 70 ont été progressivement démantelés. Nul ne semble détenir l'amorce d'une solution...


Conclusion ?

Face au peu de succès obtenus à Séoul, on comprend la prudence toute nouvelle de notre Chef d'Etat sur le sujet. Très allant avant le Sommet, puisqu'il se promettait notamment de régler les problèmes de taux de change et de réforme monétaire internationale, de mieux réguler les marchés de matières premières et d'améliorer la gouvernance mondiale au cours de son année de présidence du G20, Nicolas Sarkozy est désormais, pour reprendre les mots du poëte anglais Coleridge, « a sadder and wiser man ». Se voulant « ambitieux et réaliste », il a relevé que « ce n'est pas en une année que la France pourra techniquement résoudre tous les sujets ». « Il y aura beaucoup d’obstacles ; je mesure l'immensité du chemin qui reste à parcourir », a-t-il déclaré au sortir de la conférence. On ne saurait mieux dire.




Texte de Philippe Jurgensen

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