Le SMI nouveau va-t-il arriver ?

Philippe Jurgensen aborde ici non pas le FMI, mais une notion plus large : le système monétaire international, SMI. Selon lui, il est possible, en effet, que le désordre monétaire international que nous subissons commence à se réformer à la faveur de la crise.

Les caractéristiques de ce qu’il faudrait plus justement appeler le « non-système » actuel sont connues. À la fin de la Seconde Guerre mondiale, les accords de Bretton-Woods avaient organisé un système dit étalon de change-or (« Gold exchange standard »), où toutes les devises étaient définies par un cours fixe par rapport au dollar, avec une marge de variation autorisée de + ou – 1% seulement. Le dollar était lui-même rattaché à l’or au cours fixe de 35 $ l’once – soit 43 fois moins que le cours de marché d’aujourd’hui, ce qui, disons-le en passant, montre l’ampleur de l’inflation intervenue depuis lors. Il était possible de réévaluer ou (plus souvent…) de dévaluer sa monnaie sur accord du FMI, le Fonds monétaire international, institution multilatérale et clef de voûte du système. Le Fonds surveillait les situations de balance des paiements et donc les politiques économiques susceptibles de compromettre leur équilibre. Et chaque pays apportait sa cotisation, la quote-part ou quota, à une caisse commune, à laquelle il pouvait emprunter en fonction de son quota en cas de crise, à condition de souscrire à un plan de redressement – c’est la fameuse « conditionnalité » du Fonds.

Ce système a tenu pendant un quart de siècle, ce qui n’est déjà pas si mal ; il avait même progressé, car les monnaies européennes, initialement soumises à un contrôle des changes très strict, sont peu à peu devenues convertibles, c'est-à-dire que chacun pouvait acheter ou vendre une devise contre une autre au cours officiel, en fonction de ses besoins. Mais l’inflation et les « déficits jumeaux » (budgétaire et extérieur) qui, comme aujourd’hui, affligeaient les États-Unis, pays ancre du système, ont eu raison de cette organisation. Elle s’est détruite, en trois chocs successifs :
- en 1968, une première dévaluation, encore modeste, portait le cours de l’or à 38 $ l’once ;
- en 1971, les accords du Smithsonian Institute décrochaient carrément le dollar de sa référence or : le système monétaire international n’était plus calé que par rapport au seul roi-dollar.
- enfin et surtout, en mars 1973, le flottement généralisé des monnaies était décrété, c’est à dire que leur valeur n’était plus définie par un cours fixe, défendu par les autorités publiques, mais par un cours variable, défini chaque jour par la confrontation de l’offre et de la demande sur les marchés.

Nous vivons toujours dans ce non-système aujourd’hui[[Le flottement généralisé des monnaies a en effet été légalisé, en 1976, par les accords de la Jamaïque, qui ont inversé les règles de Bretton-Woods.]]. Il a ses avantages : il laisse les mains libres aux banques centrales pour leur politique monétaire nationale, moins contrainte par l’extérieur ; et il devrait, en bonne théorie libérale, permettre un ajustement automatique des balances des paiements, puisqu’un pays déficitaire verrait sa monnaie se dévaluer et retrouverait ainsi de la compétitivité - au prix, ce qu’on oublie toujours, d’un appauvrissement de sa population. Le malheur est que cette théorie est depuis longtemps démentie par les faits : les déficits et excédents extérieurs perdurent dans les mêmes pays sans se redresser spontanément ; et les marchés, passant constamment d’un extrême à l’autre, n’assurent ni des devises stables (leur volatilité est en réalité forte) ni des parités conformes aux équilibres fondamentaux. Comment justifier que la relation centrale euro-dollar, par exemple, ait pu varier du simple au double en douze ans, et dans les deux sens successivement[[Lors de son lancement, en janvier 1999, l'euro cotait 1,17 $; au plus bas, fin 2000 et de nouveau en 2002, il était tombé à 0,82$; à l'inverse, il est monté jusqu'à 1,56 $ courant 2010 (environ 1,43 $ actuellement]], alors que les écarts d’évolution des prix ou de la compétitivité des deux zones ne sont absolument pas du même ordre de grandeur ? Mais, malgré ce constat, les nombreuses tentatives pour remettre un peu d’ordre dans le SMI[[On peut citer parmi les principales de ces tentatives l’effort fait à la fin des années 70 pour remplacer en partie le dollar comme ancre du SMI par le DTS, monnaie artificielle (un « panier »des principales devises nationales) émise par le FMI; puis, dans le domaine des changes, les célèbres accords du Louvre (1985) et du Plaza (1987) visant à corriger les « désalignements » (misalignments ») constatés sur les marchés entre les cours des principales devises et les parités de pouvoir d’achat. Plus récemment,des interventions coordonnées ont été décidées entre les grands acteurs du SMI en 2001, après les attentats du 11 septembre, et 2002, pour corriger la sous-évaluation de l’euro, puis en 2008 pour contrer les effets de la crise financière.]] ont jusqu’à présent échoué.

Dans le même temps, le rôle du Fonds monétaire international s’est progressivement érodé. Les pays développés, préférant emprunter directement sur des marchés peu regardants, ont cessé d’avoir recours à ses soutiens financiers ; et, fort logiquement, ils ont aussi à peu près cessé d’écouter ses recommandations de politique économique. Le Fonds a su trouver un second souffle en se tournant vers les pays en développement : ses programmes de redressement sont la clef des rééchelonnements de dettes publiques ; et ses concours, élargis et assouplis par une série d’augmentations de quotes-parts et de réformes, ont permis par des interventions spectaculaires de remettre sur les rails des pays comme l’Argentine, l’Indonésie ou la Turquie. Mais les pays émergents eux-mêmes se sont peu à peu détournés du FMI : leurs opinions publiques rejettent violemment la conditionnalité des programmes du Fonds, tandis que la surliquidité de l’économie mondiale et l’accumulation de réserves de change qui en découle permettent à leurs grands argentiers de rester à l’écart de ses plans de sauvetage. Si bien que dans les années récentes, le Fonds avait de moins en moins d’emprunteurs et de programmes en cours.

Il paraissait alors fort difficile de redresser une situation aussi compromise.

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Les conséquences de la crise financière de 2008 donnent pourtant aujourd’hui une nouvelle chance aux réformateurs qui, pendant les trois dernières décennies, ont prêché dans le vide.
En effet, tous les analystes s’accordent pour dire que la crise financière a été sinon causée, du moins permise par de graves insuffisances de la régulation et par les dérives de marchés incontrôlés. Le G20, lui-même issu de la crise, s’est officiellement fixé pour but d’encadrer ces dérives. Il l'a fait en resserrant les exigences de fonds propres et de liquidité des banques, et en s'efforçant, avec des succès divers, d'organiser les marchés «OTC » (c’est à dire les échanges de gré à gré, qui se faisaient hors de toute régulation et de tout système de compensation) et de surveiller les agences de notation.

La volonté d’agir a été renforcée par la crise de la dette souveraine. On sait que la crise des « subprimes » était essentiellement à base de prêts immobiliers risqués, de commercialisation de « produits structurés » trop complexes et de titrisations diffusant largement des pertes à travers toute la sphère financière. Lui succédant de peu - et en partie causée par elle[[Ces deux crises successives sont étroitement liées: les difficultés des pays emprunteurs ont été principalement causées d'une part par les conséquences du ralentissement économique, lui-même issu de la crise des subprimes, d'autre part par le coût exorbitant du sauvetage des banques mises en grave difficulté par cette crise. On a pu dire que le contribuable, trop généreux, s'est substitué aux banques dans le mauvais rôle du débiteur insolvable...]] -, cette nouvelle crise met en première ligne la dette des États, dont la capacité de redresser leurs comptes publics et de faire face à leurs échéances futures est mise en cause. Elle a clairement montré la nécessité d’un prêteur en dernier ressort, mais aussi d’un gendarme mondial prévenant les dérives des politiques économiques des pays.

Sur le plan des politiques de change, les anomalies du système sont aussi devenues patentes : les excédents excessifs de pays sous-consommateurs et structurellement exportateurs comme la Chine, mais aussi le Japon et l’Allemagne, ont pour contrepartie les déficits de pays européens (dont la France), mais surtout des États-Unis. Ceux-ci ne ressentent cependant pas la contrainte extérieure, car leurs déficits sont couverts par la planche à billets, c'est-à-dire par l’émission quasi sans-limites de dollars-papiers, que les pays émergents ont été jusqu’ici trop heureux d’accumuler dans leurs réserves de change. Celles de la Chine passent l’entendement : plus de trois mille milliards de dollars, soit l’équivalent des deux tiers de leur produit national. Mais bien d’autres pays, comme la Russie, le Brésil, les pays du Moyen-Orient, accumulent des réserves de change dépassant largement leurs besoins. À la longue, l’inquiétude point : ces créances seront-elles un jour honorées ? Pourra-t-on un jour les présenter au remboursement (comme les Japonais l’ont fait après l’accident de Fukushima, mais à petite échelle) sans conduire à un effondrement du dollar qui frustrerait les détenteurs d’une partie de leurs économies ?

C’est pourquoi la réforme du SMI revient sur le devant de la scène. Le changement se manifeste sous trois formes :
- les détenteurs d’avoirs de change souhaitent désormais diversifier leurs réserves. La Chine l’a annoncé de façon prudente mais répétée ; la Russie et plusieurs pays pétroliers également. Et le mouvement commence à se concrétiser : la part du dollar dans les réserves de change mondiales reste certes dominante (plus de 60%), mais elle diminue progressivement (de dix points au cours des dix dernières années). Par quoi le remplacer ?

Par l’euro, son seul vrai concurrent[[Le yen , la livre sterling et le franc suisse représentent chacun environ 4% des réserves mondiales, mais ne jouent pas dans la même catégorie que le dollar et l’euro (60% et 30% respectivement des réserves mondiales)]], pour partie. Un peu par certaines devises émergentes – cependant, la plus puissante d’entre elles, le yuan chinois, reste inconvertible, pour des années encore probablement. Mais aussi par le DTS, la monnaie internationale émise par le FMI, qui fait une réapparition significative dans les débats.
- La question d’une nouvelle organisation des rapports entre grandes monnaies est posée avec insistance croissante. Il n’est en effet guère acceptable, même si les ménagements diplomatiques empêchent de le dire trop fort, que la Chine soit la seule grande puissance à maintenir un cours administré de sa monnaie, ancrée par rapport au dollar, dans un monde où toutes les autres monnaies flottent. Elle y gagne en effet un avantage compétitif indu par rapport non seulement à l’euro mais aussi aux devises de ses concurrents émergents comme le rouble russe ou le real brésilien, que les marchés poussent de plus en plus fortement à la hausse[[Le réal brésilien s’est réévalué de 44% en 5 ans, en taux de change effectif réel,c’est à dire pondéré par le commerce extérieur et corrigé de l’inflation. Sur la même période, le rouble s’est réévalué d’un tiers.]]. Les concurrents de l'« Empire du milieu » tentent régulièrement de remettre cette question à l’ordre du jour ; la Chine, qui n’entend pas se laisser dicter sa politique, s’y oppose avec constance. Elle doit néanmoins lâcher peu à peu du lest : après avoir admis en 2005 de laisser progressivement monter la parité du yuan (ce qu’elle fait, mais beaucoup trop lentement : + 15% en 6 ans), elle progresse à petits pas vers la convertibilité du yuan, laissant émettre des emprunts ou des contrats commerciaux libellés en cette monnaie. Plus largement, on peut penser que de cette situation pourrait sortir un accord international sur les parités, tendant à substituer au flottement anarchique de toutes les devises sauf la chinoise un flottement contrôlé et limité par des zones d’objectifs et des interventions publiques à la marge, un peu sur le modèle du « serpent monétaire » européen des origines.
- La conditionnalité revient sur le devant de la scène. Devenus brusquement hypersensibles à des risques de solvabilité des États qu'ils négligeaient naguère, les marchés financiers, poussés par des agences de notation qui semblent chercher à compenser leur aveuglement passé par un excès de rigueur, exigent des plans d'ajustement rigoureux. Contraints de se soutenir mutuellement, les pays redécouvrent l'intérêt de la prévention (par une coordination renforcée de leurs politiques économiques) et de la solidarité dans le sauvetage, avec des mécanismes comme le Fonds européen de stabilité[[La solidarité financière mise en place dans l'urgence en 2010 pour venir en aide à la Grèce, puis à l'Irlande et au Portugal, dégageait une enveloppe de 500 milliards d'€ (60 prêtés directement par les pays membres de la zone euro, 440 apportés par un nouveau Fonds par emprunts sur les marchés, garantis par les pays-membres), complétés par 250 Mds promis par le FMI. Ce mécanisme va être pérennisé à partir de 2013, sous forme d'un mécanisme européen de financement]].

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Et le FMI, dont on n’a jamais tant parlé aujourd’hui dans les journaux «people», avec le départ forcé de D.S.K. ? Comment évolue-t-il et quel sera son rôle futur ?
Le Fonds monétaire international a connu ces dernières années une véritable renaissance, du fait des événements mais aussi grâce à l’impulsion de son Directeur général depuis 2007, Dominique Strauss-Kahn. Au début de ce siècle, il tendait en effet à s’étioler : les pays industrialisés ne recouraient plus depuis longtemps à ses concours financiers et suivaient peu ses conseils ; les pays en développement eux-mêmes se détournaient d’un organisme dont les potions semblaient trop amères, malgré les efforts faits pour se tourner davantage vers les pays les moins avancés. Avec peu de programmes nouveaux et des encours de prêts en diminution[[D’autant que l’Argentine, le Brésil et l’Indonésie ont choisi, vers 2005, de rembourser par anticipation les concours précédents du Fonds pour se dégager de son emprise. L’encours des crédits du FMI est ainsi tombé de 103 Mds de $ en 2003 à 16 Mds en 2008.]], le Fonds perdait prise et commençait même à enregistrer des déficits d’exploitation, qui l’ont obligé à « réduire la voilure » et à licencier une partie de ses 2 800 agents… Les Asiatiques et les Sud-Américains songeaient sérieusement à le remplacer par des Fonds monétaires régionaux.

Le tableau a radicalement changé aujourd’hui:
- Le FMI a quitté l’approche ultralibérale, se résumant en serrage de ceinture et privatisations, qui caractérisait le « consensus de Washington » en vigueur jusque dans les années 90. Ses programmes de redressement, s’ils restent austères (comment faire autrement pour redresser des déséquilibres ?), font une large place aux préoccupations sociales et à des mesures en faveur des plus pauvres. Ils reconnaissent aussi l’utilité des services publics pour des fonctions essentielles, et même la possibilité d’admettre parfois une inflation un peu plus élevée que les sacro-saints 2% de la BCE, ou de recourir à des contrôles des mouvements de capitaux. De plus, en juillet 2009, le Fonds a décidé d’annuler purement et simplement une partie des intérêts dus par les pays les plus défavorisés.
- Le Fonds est revenu au chevet des États développés, comme on le voit bien en Europe avec la crise de la dette souveraine. C’est avant tout autour de ses recommandations de politique économique et, pour une part significative (un tiers), de ses financements, que se bâtissent, après celui de l’Islande, les programmes de redressement de la Grèce, de l’Irlande et du Portugal – trois pays de la zone euro. Les négociations sont conduites par une « troïka » menée par le Fonds, avec la Commission et la Banque Centrale européennes. Et il est clair pour tous que le FMI exerce un leadership moral dans cette approche coordonnée.
- Des moyens nouveaux considérables ont été dégagés : non seulement le Fonds a obtenu un nouveau doublement de ses quotes-parts, ainsi que des lignes de crédit supplémentaires des États pétroliers, mais il a fait sauter toutes les barrières qui limitaient strictement les concours consentis : c’est ainsi que la Grèce a pu recevoir un engagement de 110 milliards d'euros du Fonds[[Il s'agit bien d'un engagement pluriannuel, et non de versements effectifs, qui s'échelonnent tout au long de la réalisation d'un programme de redressement approuvé par le Fonds. Le FMI a aussi consenti d’importants concours à l'Irlande (22,5 Mds d'€ ), au Portugal (30 Mds d’€) et à l’Islande depuis 18 mois. Quatre pays de l'Est européen, non membres de la zone euro, ont aussi reçu une quarantaine de Mds d'€. Au total, les pays européens représentent actuellement plus de la moitié des encours de prêts du Fonds]], soit 32 fois son quota, alors que les règles normales n'auraient permis que quelques milliards[[Autrefois, les règles du FMI ne permettaient de prêter, à un pays membre, en plusieurs tranches, que 100 à 150% de sa quote-part. Elles ont été fortement assouplies depuis vingt ans, permettant de prêter 3 à 5 fois la quota-part, tout à fait exceptionnellement dix fois, jamais plus jusqu'à ce concours exceptionnel à la Grèce. Depuis 2009, le Fonds met aussi en place des lignes de crédit « de précaution » pour les pays menacés d’une crise qui serait encore à venir]].

Il est désormais reconnu que le FMI peut apporter lui-même une part substantielle des besoins d'emprunt d'un pays moyen en difficultés de balance des paiements, au lieu de se contenter comme souvent naguère, de montants un peu symboliques accompagnant ses programmes de rigueur. Le G20 a d’ailleurs décidé (en avril 2009) de tripler globalement ses capacités de prêt[[portées de 250 à 750 Mds de $.]]. Au passage, les encours de crédits du Fonds se sont fortement accrus et son compte d'exploitation est redevenu confortable.
- Enfin, une réforme profonde de la gouvernance du FMI a été engagée pour satisfaire les demandes des pays émergents. Malgré les bouleversements intervenus depuis un demi-siècle dans l'économie mondiale, les pays anciennement industrialisés ont toujours conservé le pouvoir, contrôlant la majorité des quotes-parts et des voix correspondantes au Conseil du Fonds : 17% pour les États-Unis, qui détiennent de ce fait un droit de veto pour les décisions importantes[], et 34% pour les européens. La réforme votée en 2010, qui s'appliquera à partir de l'an prochain, rééquilibre en partie cette situation, puisque la Chine voit sa quote-part plus que doubler, parvenant ainsi au 3^ème rang des membres du Fonds, et qu'une majoration substantielle des parts d'autres pays émergents comme l'Inde, le Brésil, la Russie et la Turquie[[Quatre pays émergents ( Chine, Brésil, Inde et Russie) figurent désormais parmi les dix premiers actionnaires du Fonds. La quote-part chinoise passe de 3,7 à 6,4% (ce qui la place au 3ème rang, juste après le Japon qui est à 6,46%), celle de l'Inde de 1,9 à 2,75%, celle du Brésil de 1,4 à 2,3%, celle de la Turquie de 0,55 à 1%. La France recule de 4,9 à 4,2%, l'Allemagne de 6 à 5,6%, etc. Mais globalement, la part des pays en développement et émergents ne passera que de 39,5 à 42,3%; une part du chemin reste donc à faire.]] intervient en même temps, au détriment de pays européens dont la France[[La quote-part (et donc les droits de vote) des Etats-Unis est en revanche inchangée pour le moment, car leur part dans le produit mondial reste supérieure à cette quote-part, alors que pour nombre de pays européens elle était devenue inférieure. Les «BRIC» représentent désormais 18% du PIB et plus de la moité de la production industrielle mondiale, selon les statistiques du FMI.]]. Par ailleurs, il était entendu depuis l’origine que le Directeur général serait un européen (avec un n° 2 systématiquement américain) – règle qui, cela mérite d'être noté, a bien servi notre pays, puisque sur les 66 années écoulées depuis la création du FMI son patron a été français pendant 36 ans, soit plus d'une année sur deux[[Les quatre prédécesseurs français de Mme Lagarde, élue le 28 juin 2011 à la tête du FMI, ont été: Pierre-Paul Schweitzer (1963-73); Jacques de Larosière (1978-1987), Michel Camdessus (1987-2000) et Dominique Strauss-Kahn (2007-2011)]], et que cela va se poursuivre avec l'élection de Christine Lagarde fin juin 2011. Or la pression monte pour que ce monopole informel, devenu désuet, soit aboli ; il est pratiquement certain que sinon le prochain, au moins l'un des tout
prochains patrons du Fonds proviendra d'un pays du Sud ; depuis l'an dernier en tous cas, un conseiller spécial chinois[[Il s'agit de M. Zhu Min, ancien vice-président de la Banque centrale de Chine]] a été placé auprès du Directeur général...

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Voilà, au total, beaucoup de changements dans un dossier qui, depuis des décennies, avait peu bougé. Se poursuivront-ils pour arriver à une véritable réforme d'ensemble du Système monétaire international ? Peut-être. C'est bien dans les vieux tonneaux qu'on fait le meilleur vin nouveau....

Ph.Jurgensen



En savoir plus :

Philippe Jurgensen est professeur d’économie à l’IEP de Paris et président de l'Autorité de Contrôle des Assurances et Mutuelles depuis 2004.

Quelques ouvrages de Philippe Jurgensen :
- Écu, naissance d’une monnaie, éditions Jean-Claude Lattès, 1991 – Ouvrage lauréat du Prix de l’Académie des Sciences Morales et Politiques
- L'Euro pour tous, éditions Odile Jacob, Paris, février 1998
- Le Guide de l'euro pour tous, éditions Odile Jacob, Paris, 2001
- L'Erreur de l'Occident face à la mondialisation, éditions Odile Jacob, Paris, 2004
- L'Économie verte, éditions Odile Jacob, 2009


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