Comment faire fondre la boule de neige de la dette ?

Le poids de la dette est devenu la préoccupation majeure des gouvernants de presque tous les pays industrialisés, déterminant leurs politiques budgétaires orientées (hélas, toutes au même moment, ce qui est dommageable) vers l’austérité.

Non sans raison : la dette française, après avoir plus que doublé en quinze ans, vient de dépasser 90% du PIB[[ Elle a atteint, selon l’INSEE, 91% du PIB à la fin du 1er trimestre 2012, contre 70,5% « seulement » fin 2005.]], seuil fatidique au-dessus duquel les experts considèrent que la situation risque de devenir ingérable - s’il est dépassé, on peut s’attendre à une méfiance accrue des marchés, à des dégradations de notations, etc. Toute la zone euro est proche de ce même niveau[[Selon Eurostat, la dette moyenne de la zone atteignait 87,4% du PIB au 30/9/2011. A la même date, ce ratio atteignait 159% en Grèce, 120% en Italie, mais il n’était encore « que « de 85% en France, 82% en Allemagne, et 66% en Espagne. ]], les pays comme l’Espagne qui se trouvaient fort au-dessous ayant depuis la crise rattrapé les autres. Même l’Allemagne, à qui l’on reproche (à juste titre) d’imposer à ses voisins des cures de rigueur excessives et surtout trop simultanées, nourrit une dette publique supérieure à 85% de son PIB.
Contrairement à ce que semblent penser les spéculateurs anglo-saxons, les pays hors zone euro ne s’en tirent pas mieux : la dette britannique vaut la nôtre, et le déficit budgétaire du Royaume-Uni dépasse toujours, malgré les violents efforts du gouvernement Cameron, celui de la France comme celui de la moyenne de l’Union européenne. Outre-Atlantique, le feuilleton du relèvement du plafond de la dette américaine, qui dépasse déjà 103% du PIB – et est donc nettement supérieur à l’endettement européen – reprend de plus belle en pleine campagne électorale[[On sait que le plafond de l’endettement de l’Etat fédéral américain est fixé en valeur absolue, à 15 000 Mds de $ actuellement. L’accumulation des déficits budgétaires (à hauteur de 3 à 7% du PIB, selon les années) conduit à des dépassements successifs de ce plafond (le chiffre de 15 000 Mds a été en fait dépassé dès fin 2011) qui doivent être autorisés au coup par coup par le Congrés. D’où des empoignades homériques entre républicains, qui veulent saisir l’occasion pour « faire maigrir » l’Etat fédéral et exigent des coupes claires dans les dépenses, et démocrates, qui soutiennent des hausses d’impôts (ou du moins la non-reconduction de baisses consenties par des administrations précédentes). La politique à Washington fait que l’accord risque de n’être trouvé qu’à l’ultime seconde, comme cela s’est produit en 2008 ; faute d’accord d’ici au 23 novembre 2012, la loi prévoit que des coupes automatiques d’un montant de 1200 Mds$ sur dix ans s’appliqueront, a parts égales entre le budget de la défense et les autres..]] , faisant baisser le dollar. Quant au Japon, grand pays exportateur doté d’une monnaie forte, il a accumulé, à force de vaines tentatives de relance budgétaire, une dette double de son produit national, certes détenue principalement par ses nationaux, mais néanmoins écrasante.

Nombre de pays émergents souffrent aussi, malgré une conjoncture plus prospère que la nôtre, d’un surendettement culminant parfois en crises brutales, comme ce fut le cas de l’Argentine en 2001 ou de la Russie en 1998.

Comment se sortir de cette situation ? Le souci est légitime. Cependant, l’histoire économique contrastée des pays surendettés montre qu’on ne peut dissocier le sort de la dette de celui du reste de l’économie.





- Demandons-nous d’abord pourquoi ce phénomène de surendettement est si fréquent :

- La première raison est, bien sûr, la facilité. Tant qu’un pays peut emprunter sans problèmes pour boucler son budget et sa balance des paiements, la tentation de vivre à crédit en remettant au lendemain les efforts indispensables est forte. Mais, autant il est légitime d’emprunter pour investir et préparer l’avenir, car les fonds utilisés dégageront de quoi assurer les remboursements, autant il n’est pas acceptable de reporter sur des générations futures notre consommation courante – par exemple, le déficit de la Sécurité Sociale : une quinzaine de milliards d’€ annuels dans les cas français. La règle déjà applicable depuis longtemps à nos collectivités locales, qui impose un budget de fonctionnement en équilibre et n’autorise l’emprunt que pour investir, est à cet égard pleine de bon sens.


- Une seconde raison est l’« anesthésie » des taux d’intérêt. En effet, pendant longtemps le pays en train de s’endetter reste bien traité par les prêteurs, qui lui apportent à bas taux les fonds demandés, et par les agences de notation qui maintiennent au début, comme on l’a vu pour la Grèce et bien d’autres, des cotations excessivement favorables. Le réveil est d’autant plus douloureux : brusque crise de méfiance, hausse brutale du coût de la dette, dégradations en cascade de la notation, et à terme paraissant dangereusement proche, impossibilité de trouver des fonds, même à taux prohibitif. Ce douloureux réveil rappelle celui de Mme Bovary, poussée par ses fournisseurs à dépenser sans compter jusqu’au jour de désastre où on lui présente d’un coup la facture…


- Les fluctuations conjoncturelles sont une troisième cause de surendettement. En effet, dans les bonnes années le déficit tend à se réduire et la dette à se stabiliser, mais les efforts qui devraient être faits pour aller plus loin dans ce sens ne le sont pas: qu’on se souvienne, chez nous, de l’absurde querelle de la « cagnotte », en 2000, que presse et partis poussaient le ministre des Finances d’alors, Laurent Fabius, à dépenser au plus vite alors qu’il aurait fallu l’utiliser pour se désendetter ! Une fois les années de vaches maigres revenues, les recettes rentrent mal, les dépenses sociales, par exemple pour l’indemnisation du chômage, augmentent, et freiner la dette devient d’autant plus difficile. Sur ce point aussi, une réponse existe : c’est la fameuse « règle d’or », incluse dans le nouveau « Pacte budgétaire » européen, et tant contestée par certains alors qu’il s’agit d’une règle de bon sens : elle vise en effet à limiter le déficit « structurel » à un demi-point de PIB, ce qui laisse une marge de variation en plus ou en moins pour effacer les variations conjoncturelles. Il est vrai que cette souplesse n’est pas (ou pas encore ?) appliquée par ses propres propagateurs – la Commission européenne, les pays européens « du Nord » - à la conjoncture actuelle, qui justifierait un calendrier d’ajustement plus étalé[[Cette thèse est défendue par un grand expert aussi peu suspect de laxisme que Jacques de Larosière, ancien Gouverneur de la banque de France et Directeur général du Fonds Monétaire International, dans un article co-écrit avec l’économiste Ph.Aghion (Le Monde du 18 août 2012)qui appelle à respecter la norme de 3% par rapport au déficit structurel et non au déficit courant.]].


- Vient enfin « l’effet boule de neige ». Il s’agit tout simplement du fait que plus la dette accumulée augmente, plus son service pèse. Il est facile de comprendre que pour un pays qui emprunte par exemple à 4% en moyenne, le seul service des intérêts de la dette représentera 2% du PIB si cette dette équivaut à la moitié du produit national, mais 4% si son stock s’élève au niveau d’une année entière d’activité. L’effet boule de neige intervient lorsqu’un pays emprunte non seulement pour rembourser le capital de sa dette, mais aussi pour en payer les intérêts ; la croissance exponentielle de la dette qui s’ensuit ne peut aboutir qu’à des catastrophes. C’est pourquoi, pour les économistes, il est important que le solde primaire du budget, c'est-à-dire le solde avant paiement des intérêts de la dette, soit positif et si possible couvre tous les intérêts à payer. A tout le moins, si l’excédent primaire du budget couvre la partie des intérêts qui dépasse la croissance annuelle en valeur, le rapport dette sur PIB cesse d’augmenter et l’effet boule de neige est stabilisé.

Reste à faire fondre cette boule de neige. L’histoire nous montre que plusieurs méthodes, plus ou moins catastrophiques, ont été utilisées pour y parvenir.



Le problème de la dette des souverains est en effet presque aussi vieux que l’apparition des premières sociétés organisées. A travers les âges, trois moyens ont été utilisés pour effacer ou réduire l’excès d’endettement public : la banqueroute, totale ou partielle ; l’inflation ; et la remise négociée – étant observé que ces deux derniers « remèdes » ne sont que des banqueroutes déguisées, l’une sournoise et imposée, l’autre négociée mais difficile à obtenir des créanciers.

- La banqueroute a une longue et triste histoire. Il s’agit pour l’Etat débiteur de forcer son créancier à abandonner tout ou partie de sa créance. Les méthodes employées ont parfois été d’une extrême brutalité – pogroms contre les usuriers juifs ou lombards, procès iniques comme celui qui permit de spolier (et de brûler !) les célèbres Templiers…D’une façon tout de même plus civilisée mais aussi spoliatrice, notre « Siècle des lumières » a connu au moins trois « banqueroutes des deux tiers » : au début de la Régence, à la fin du règne de Louis XV et sous le Directoire, en 1797. A l’étranger, la mémoire collective a gardé la mémoire des emprunts russes, que les révolutionnaires refusèrent d’honorer à partir de 1918, ruinant des familles qui avaient trop misé sur leur taux attractif, ou plus récemment des banqueroutes partielles de la Russie (1998) et de l’Argentine (2001). Le moyen est efficace dans les cas les plus désespérés, même s’il a pour contrepartie l’impossibilité d’avoir de nouveau recours à des prêteurs échaudés – impossibilité théorique à vrai dire, car l’expérience montre qu’elle n’est en général que temporaire, d’autres prêteurs se montrant assez vite volontaires pour repartir sur nouveaux frais…

- L’inflation est une forme de banqueroute plus subtile, mais tout aussi efficace si elle est élevée. Les exemples historiques ont là aussi connus de tous : certains de nos rois rognaient discrètement les monnaies ou changeaient les alliages pour y mettre moins de métal précieux, ce qui revient à rembourser les créanciers en « monnaie de singe ». La France a connu une inflation massive à plusieurs reprises, avec le système de Law en 1720, puis les assignats de la Révolution, puis les deux guerres mondiales qui ont proprement ruiné les détenteurs d’emprunts d’Etat. Chez nos voisins, chacun pensera à l’expérience très traumatisante de l’hyper-inflation allemande de 1923, qui ruina les classes moyennes et fit en partie le lit du nazisme ; mais il y eut une nouvelle flambée des prix à la fin de la seconde Guerre mondiale, qui conduisit à effacer toutes les créances en reichsmarks et à redémarrer pratiquement à 0. Ailleurs, on peut penser au cas du Brésil, rongé par une inflation si forte qu’il fallut à deux reprises diviser par mille la valeur des créances, et de bien d’autres pays comme la Bolivie, le Zaïre, la Turquie… On voit que « l’euthanasie des rentiers », pour reprendre le terme de Keynes, a été fréquente. Fallait-il pour autant faire une telle fixation sur le danger inflationniste qu’on en a fait l’unique mandat de la BCE ? On comprend que les Allemands y aient tenu ; mais cela va à mon sens trop loin, car le but ultime reste le bien des citoyens, et ils ont au moins autant besoin de croissance et d’emplois que de prix stables. En tous cas, je ne pense pas qu’on puisse sortir de la crise de la dette sans admettre un peu (mais pas trop !) d’inflation [[Les politiques de « quantitative easing » visant à alimenter abondamment (à hauteur de 2300 milliards de $ !) l’économie en liquidités par le rachat de titres de dette publics et maintenant privés (immobiliers) par le Federal Reserve System américain sous l’impulsion de Ben Bernanke font courir ce risque aux yeux des monétaristes ; il est en réalité faible en période de crise où c’est plutôt la déflation qui menace.]]. C’est d’ailleurs l’avis d’experts aussi respectables que le « chief economist » du FMI, pour qui un objectif de hausse maximal des prix de 4% au lieu de 2% conviendrait mieux aux besoins du moment.


- La troisième méthode, certes la plus acceptable mais qui suppose de difficiles tractations, est le remise négociée . Le but est dans ce cas d’obtenir le consentement des prêteurs eux-mêmes à l’effacement d’une partie de leurs créances, ou à leur étalement sur une plus longue période, ce qui revient souvent au même si ce report est assorti de conditions favorables. Ces efforts peuvent être justifiés, outre les difficultés du débiteur, par l’imprudence de créanciers qui ont prêté au-delà du raisonnable (idée équivalente à celle du « soutien abusif » en droit privé), ou par les taux d’intérêt très élevés qu’ils ont perçus dans les années précédant le rééchelonnement. L’exemple récent de la Grèce, où les prêteurs ont abandonné cent milliards d’euros de créances, montre que l’instrument peut être puissant. Il a en tous cas été largement utilisé, et organisé avec l’intervention des Club de Paris pour les créanciers publics et du Club de Londres pour les privés. Au total, depuis le milieu du XXème siècle, 90 pays ont bénéficié de ces rééchelonnements négociés, pour des sommes approchant 600 milliards de $ [[Au 30 juin 2012, 426 accords de rééchelonnement concernant 89 pays pour un montant total de 563 Mds d’€ avaient été conclus sous l’égide du Club de Paris.]].





Avons-nous, ce faisant, trouvé la bonne solution ? Non, car tous ces replâtrages plus ou moins douloureux ne sont que des expédients. La vraie réponse au surendettement est plus simple et plus directe : elle ne peut se trouver que dans la croissance.


Il paraît évident que plus de croissance donne des facultés plus grandes pour rembourser. Par rapport à la règle dont j’ai parlé plus haut, une progression plus rapide du produit national permet d’atteindre plus rapidement le niveau où la dette se stabilise (c'est-à-dire, je le rappelle, le moment où le surplus primaire du budget dépasse le montant des intérêts à payer déduction faite de la croissance en valeur de l’économie). Elle permet aussi de faire passer plus aisément dans l’opinion les efforts accrus qu’appelle de toute façon l’apurement de la dette.


C’est donc une « sortie par le haut » qu’il faut rechercher plutôt qu’une sortie par le bas. Les précédents historiques abondent, là aussi, pour confirmer cette évidence : c’est ainsi que la Grande-Bretagne, sortie fortement surendettée des guerres napoléoniennes (plus de 200% du PIB, soit un ratio plus que double de notre endettement actuel !) est parvenue à honorer ses échéances sans faillir tout au long du XIXème siècle, grâce à la croissance relativement forte pour l’époque permise par son avance dans la première révolution industrielle. De même, vers 1950 la dette globale des Etats souverains, sortant de la Seconde Guerre mondiale, atteignait 140% de leur produit national – niveau bien supérieur à ceux qui inquiètent tant les marchés aujourd’hui. Mais c’était alors le début de la période de forte croissance dite des « Trente glorieuses », qui permit à nos pays de résorber leur endettement sans trop de casse[[L’étude publiée récemment par le FMI sur ce sujet montre que la dette globale des pays avancés, qui avait culminé une première fois à 92% du PIB après la 1ère Guerre mondiale, est montée jusqu’au niveau record de 139% au lendemain de la seconde ; les années de croissance qui ont suivi (et pas mal d’inflation dans certains pays, dont la France !) ont permis de ramener cette dette aux environs de 30% seulement dans les années 1970.]]. Plus près de nous, le précédent coréen est aussi illustratif : il y a vingt ans, la Corée du Sud était surendettée et on parlait sérieusement d’un rééchelonnement. La rapide croissance de ce pays émergent a, en peu d’années, réduit le poids relatif de sa dette et aujourd’hui ce pays est parmi les moins endettés du monde. L’Indonésie, à son tour, à réussi grâce à son « décollage » économique à ramener en dix ans sa dette publique de 82% du PIB à 24% seulement [[La dette publique indonésienne atteignait 82% du PIB en 2002 et a été ramenée à 24% aujourd’hui, avec un déficit budgétaire inférieur à 2% du PIB, ce dont la chancelière allemande en déplacement dans ce pays l’a félicité, appelant ceux de la zone euro à « prendre exemple » sur lui.]].


A contrario, le Japon, si puissante que soit son industrie, ne parvient pas à se dégager de la spirale de l’endettement croissant, car la très faible progression de son produit national depuis quinze ans ne lui laisse aucune marge de manœuvre – si bien que le ratio dette/PIB nippon dépasse maintenant les 200%. La croissance anémique promise aux pays européens pour cette année et les suivantes risque de nous condamner au même enlisement dans une dette trop lourde pour les forces productives capables de la rembourser.




On pourrait multiplier les exemples. La conclusion est claire : la seule vraie manière pour un pays de se dégager honnêtement et efficacement du surendettement est, au lieu de tenter de réduire le montant brut de sa dette par l’une des méthodes plus ou moins sulfureuses que j’ai évoquées, de mettre celle-ci en rapport avec une richesse nationale rapidement croissante.

La croissance, certes, ne se décrète pas. Mais on peut l’obtenir grâce à une économie performante, ce qui suppose d’encourager avant tout une forte innovation, un effort soutenu d’investissements et une plus grande flexibilité. On peut dès lors s’interroger sur l’absurdité de schémas actuels qui visent à réduire le ratio dette/PIB « par le bas », sans croissance suffisante - et se demander si ceux qui, à Bruxelles ou à Berlin, tentent d’imposer cette approche malthusienne, ne jouent pas avec le feu.



Texte de Philippe Jurgensen





En savoir plus :

Philippe Jurgensen est professeur d’économie à l’IEP de Paris et inspecteur général des finances.



Quelques ouvrages de Philippe Jurgensen :
- Écu, naissance d’une monnaie, éditions Jean-Claude Lattès, 1991 – Ouvrage lauréat du Prix de l’Académie des Sciences Morales et Politiques
- L'Euro pour tous, éditions Odile Jacob, Paris, février 1998
- Le Guide de l'euro pour tous, éditions Odile Jacob, Paris, 2001
- L'Erreur de l'Occident face à la mondialisation, éditions Odile Jacob, Paris, 2004
- L'Économie verte, éditions Odile Jacob, 2009


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- Sur cette même problématique, écoutez aussi les chroniques finances de Jacques de Larosière, dont Comment les efforts de la zone euro pourraient rassurer les marchés financiers