Que va engendrer la réforme sur les collectivités territoriales ?

Les Français semblent peu favorables à la réforme sur les collectivités territoriales si l’on en croit un sondage TNS-Sofres réalisé mardi 8 décembre 2009 par l’Association des régions de France. Pourquoi cette réforme suscite t-elle si peu d’enthousiasme et en quoi va-t-elle jouer un rôle majeur dans les structures des administrations territoriales ? Laurence Lemouzy, rédactrice en chef de la revue "Pouvoirs locaux" publiée par l’Institut de Décentralisation, propose quelques pistes de décryptage de cette nouvelle réforme pour aider à en mesurer les enjeux.

Le Gouvernement a soumis au Parlement un projet de réforme des collectivités territoriales qui fait actuellement (fin 2009-début 2010) débat dans l’enceinte parlementaire et dans les assemblées territoriales. Certains craignent en effet un retour de l’intervention de l’Etat dans l’architecture territoriale. Même si ces craintes sont fondées, cette réforme semble nécessaire, selon Laurence Lemouzy, face au constat de tous quant à la superposition des structures d’administration territoriale et à la complexité des circuits de décisions et de financement.

Pourtant, on pourrait se demander si ces réformes n'ont pas d'ors et déjà été appliquées puisque la Constitution a été révisée en 2003 et qu'une loi sur les libertés et responsabilités locales a été adoptée en 2004. Laurence Lemouzy explique alors qu'une stratégie d’évitement a déjà été mise en place depuis les années 1980 à chaque nouvelle étape de la décentralisation. Elle s’est développée sans que l’on en vienne à retoucher la carte administrative héritée de la Révolution et de l’Empire, au gré des besoins et développements de l’action publique locale : régions, intercommunalités et pays.

Le texte en discussion se borne ainsi à fixer les principes d’une loi future. Sur le fond, il n’est plus question, comme cela avait été envisagé, de supprimer la clause générale de compétence qui veut, rappelons-le, qu’une assemblée élue ait vocation à se saisir des affaires locales, c'est-à-dire des questions qui intéressent directement la population ou le territoire qu’elle administre. Le projet de loi vient toutefois préciser que « la capacité d’initiative de la région ou du département ne peut s’appliquer qu’à des situations et des demandes non prévues dans le cadre de la législation existante, des lors qu’elle est justifiée par l’intérêt local ». C’est donc une forme de maintien de la clause générale de compétence. Les compétences des régions et des départements ne peuvent en principe être exercées par une autre collectivité. Si à titre exceptionnel des dérogations sont admises, un chef de file est alors désigné. Quant au chantier de la répartition entre échelons territoriaux, il débutera un an après l’adoption du projet de loi.

Des conseillers territoriaux ?

L’institution des conseillers territoriaux pose clairement la question de l’existence — prohibée par l’article 72 de la Constitution — d’une tutelle entre deux niveaux de collectivités territoriales… Certains y voient une première étape vers l’absorption de l’échelon départemental devenu progressivement une simple composante de la politique régionale. D’autres redoutent un démantèlement de l’identité régionale, frappée de départementalisation dès lors que les élus au conseil régional le seront désormais dans le cadre traditionnel des élections départementales, c'est-à-dire celui du canton.

La création du statut métropolitain répond d’une part à la montée en puissance du fait urbain et d’autre part à la compétition entre grandes agglomérations urbaines au niveau international ou européen. Dans les agglomérations de 450 000 habitants, la métropole pourra exercer les compétences du département et de la région. Mais le statut métropolitain n’a pas vocation à faire disparaître les communes-membres, qui conserveront leur statut de collectivité territoriale et ne seront pas transformées, comme l’envisageait le rapport Balladur.

Cependant, la métropole absorbera l’essentiel des ressources financières de l’agglomération. La liste des compétences qui lui sont attribuées est longue, empiétant même sur les compétences traditionnelles du département. Mais son exercice empiétant sur les « compétences départementales » devrait se faire avec le consentement du département concerné.

Quant aux pôles métropolitains, il s’agit d’une confédération de plus de 450 000 habitants. Certains parlent de lot de consolation pour la quinzaine d’intercommunalités de 200 000 à 450 000 habitants écartées du cercle des métropoles. Cela permettrait par exemple de resserrer les liens entre le Grand Nancy et Metz métropole ou encore entre le Grand Lyon et Saint-Etienne métropole.

Le gouvernement s'est fixé l'objectif d'achever la carte intercommunale fin 2014. Pour y parvenir, le projet de loi vise la généralisation des EPCI à fiscalité propre sur l’ensemble du territoire et une meilleure prise en compte du poids démographique des communes (les sièges seront répartis en fonction de critères démographiques). Enfin, le texte prévoit la possibilité pour la structure intercommunale de se voir confier par contrat, au-delà des transferts organisés par la loi, toute compétence que les communes membres décideraient de lui transférer.

Le rôle accru du préfet

Des pouvoirs d’exception vont également être reconnus au préfet jusqu’au 31 décembre 2012 au titre des « dispositifs temporaires d’achèvement et de rationalisation de l’intercommunalité ».

De même qu'il est prévu d’adopter dans chaque département et avant le 31 décembre 2011 un schéma de coopération intercommunale. Il sera établi par le préfet au vu d’une évaluation de la cohérence des regroupements existants. La publication de ce schéma viendra alors doter le préfet de pouvoirs lui permettant de créer de nouveaux EPCI, d’en modifier le périmètre et même, après consultation des communes concernées, d’en proposer la fusion.

En termes d’agenda politique, la réforme territoriale percute l’annonce de la suppression de la taxe professionnelle. Il manque alors à ce projet le volet de la réforme de la fiscalité locale. Selon Laurence Lemouzy, la fiscalité locale date du XIX^e siècle, mais n'a jamais été réformée.

Pour en savoir plus

- Pouvoirs locaux : revue de l’Institut de la Décentralisation.

Le dernier numéro de Pouvoirs Locaux (PL 83) est consacré aux tabous de la Décentralisation.

Lien vers : http://idecentralisation.asso.fr/revue.php


- Institut Supérieur du Management Public et Politique

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- La réforme territoriale ou l’Acte III de la décentralisation !
- Régions, départements, communes et territoires : une réforme annoncée
- Enseignement secondaire : les nouvelles réalités territoriales